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Segnalazione illeciti

Procedura di segnalazione degli illeciti e tutela del lavoratore segnalante
Con l’emanazione della c.d. Legge Anticorruzione è stato introdotto nel nostro ordinamento un nuovo istituto, di derivazione anglosassone, relativo alla tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (whistleblower).

Il pubblico dipendente segnalante (whistleblower) può contribuire a far emergere episodi di corruttela o di cattiva amministrazione che siano in contrasto con l’interesse pubblico.
L’Amministrazione ricevente la segnalazione ha l’obbligo di tutelare il dipendente pubblico segnalante da eventuali ritorsioni o altre ripercussioni negative e, contemporaneamente, si fa carico di esaminare la situazione segnalata ed intervenire qualora ne ricorrano i presupposti.

Qui di seguito le informazioni necessarie.

1. Chi può inoltrare una segnalazione di whistleblowing mediante l’applicativo di Ateneo?
• personale tecnico e amministrativo dipendente dell’Ateneo
• collaboratori ed esperti linguistici– CEL dipendenti dell’Ateneo
• professori di prima e seconda fascia dipendenti dell’Ateneo
• ricercatori a tempo indeterminato e determinato dipendenti dell’Ateneo
• dipendenti di enti di diritto privato sottoposti al controllo dell’università ai sensi dell’art. 2359 del codice civile
• lavoratori e collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell'Ateneo.

2. Chi, a legislazione vigente, non può godere delle tutele riservate alle figure di cui al punto 1?
Attualmente, in attesa di un auspicato intervento del legislatore, tutte le figure non rientranti nel punto precedente (1) non sono tutelate dalla legge contro eventuali ritorsioni subite a causa della segnalazione di illeciti.
A titolo non esaustivo si tratta di: membri esterni di organi dell’Ateneo, collaboratori, consulenti, studenti, dottorandi, specializzandi, assegnisti di ricerca, co.co.co. ecc.
Non è impedito a queste figure di inoltrare una segnalazione, ma, in caso di eventi ritorsivi o discriminatori collegati alla segnalazione, la legge non prevede l’attivazione delle misure di tutela previste per i dipendenti di cui al punto (1).
L’Ateneo, pertanto, in attesa di un intervento del legislatore volto ad estendere, analogamente ai dipendenti, le misure di tutela anche ad altre figure, valuterà soluzioni interne di cui si renderà conto nel Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (reperibile cliccando qui).

3. Cosa non può fare l’Ateneo attraverso la procedura di segnalazione di illeciti?
L’Ateneo, in base alla normativa attualmente vigente:
• NON tutela diritti e interessi individuali
• NON svolge attività di accertamento/soluzione di vicende soggettive e personali del segnalante, né può incidere, se non in via indiretta e mediata, sulle medesime
• NON può sostituirsi alle istituzioni competenti per materia
• NON fornisce rappresentanza legale o consulenza al segnalante
• NON si occupa delle segnalazioni provenienti da enti privati.

4. In cosa possono consistere gli illeciti che possono essere segnalati?
Mediante la procedura di whistleblowing vengono portati a conoscenza del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza di Ateneo (d’ora in poi RPCT), nell’interesse pubblico e dell’integrità della pubblica amministrazione, illeciti di cui il dipendente sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro.

ATTENZIONE: a seconda della natura dell’illecito, la segnalazione può prendere strade diverse.

casi di “maladministration”: ovvero di cattiva amministrazione, in cui viene in evidenza un mal funzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso distorto, da parte del funzionario, delle funzioni ad esso attribuite. Questi casi sono conosciuti dal RPCT di Ateneo;
delitti contro la pubblica amministrazione ai sensi del codice penale (es. concussione, corruzione, peculato, abuso di ufficio ecc.): dopo l'istruttoria, il RPCT inoltra la segnalazione alla Procura della Repubblica (si veda punti 8 e 13);
illleciti amministrativi e contabili: dopo l'istruttoria, il RPCT inoltra la segnalazione alla Procura della Corte dei Conti (si veda punti 8 e 13).

5. Cosa significa che il segnalante deve essere venuto a conoscenza dei fatti “in ragione del rapporto di lavoro”?
L’illecito deve essere conosciuto dal segnalante direttamente (in prima persona) in ragione dello svolgimento dell’ufficio pubblico che ricopre. Vi rientrano anche quelle notizie che siano state acquisite in occasione e/o a causa dello svolgimento delle mansioni lavorative, seppure in modo casuale.

6. Cosa fare nei casi dubbi?
Non sono tutelate le segnalazioni fondate su meri sospetti o voci. Questo è necessario sia per tutelare i terzi oggetto di segnalazione, sia per evitare che l’Ateneo svolga attività istruttorie interne che rischiano di essere poco utili e dispendiose.
In ogni caso, non è necessario che il dipendente sia certo dell’effettivo avvenimento e dell’autore oggetto di segnalazione. È sufficiente che il dipendente, in base alle proprie conoscenze, ritenga altamente probabile che si sia verificato un fatto illecito nel senso sopra indicato.
In questa prospettiva è opportuno che le segnalazioni siano il più possibile circostanziate e offrano il maggior numero di elementi al fine di consentire all’amministrazione di effettuare le dovute verifiche.

7. A chi e come inoltrare la segnalazione?
La segnalazione può essere inoltrata, attraverso applicativi che utilizzano dei protocolli di crittografia che garantiscono il trasferimento di dati riservati, a:

Università degli Studi di Pavia
La piattaforma dedicata è raggiungibile cliccando qui

A maggior tutela dell’identità del segnalante, l’applicazione è resa disponibile anche tramite rete TOR al seguente indirizzo:
http://unipv.qpaszzjw5hmgajdu.onion

Per accedere tramite rete TOR è necessario dotarsi di un apposito browser disponibile cliccando qui.

La rete TOR garantisce, oltre alla tutela del contenuto della trasmissione, anche l’anonimato delle transazioni tra il segnalante e l’applicazione, rendendo impossibile per il destinatario e per tutti gli intermediari nella trasmissione avere traccia dell'indirizzo internet del mittente.

Autorità nazionale anticorruzione ANAC
La piattaforma dedicata è raggiungibile cliccando qui

La piattaforma ANAC risponde a regole proprie. La segnalazione viene direttamente inoltrata all’Autorità e non vi è alcun interessamento del RPCT di Ateneo, a meno che non sia la stessa ANAC a richiederlo.

ATTENZIONE: nel prosieguo delle istruzioni si farà esclusivamente riferimento alla piattaforma in uso all’Ateneo.

8. La segnalazione è anonima o riservata?
Il segnalante può optare se utilizzare l’applicativo informatico in modalità anonima o riservata.

La modalità anonima prevede che l’invio della segnalazione prescinda da elementi identificativi della persona. 
Se la segnalazione poggia su elementi e circostanze rilevabili dall’Amministrazione indipendentemente dalla segnalazione e sufficienti per avviare e definire l’istruttoria, non vi sarà la necessità di venire a conoscenza dell’identità del segnalante.
In caso contrario, attraverso il dialogo spersonalizzato, mediante applicativo, tra segnalante e RPCT, quest’ultimo può chiedere al segnalante, se assolutamente necessario all’istruttoria, di rendere nota la sua identità. Se il segnalante rifiuta, non vi sono altre conseguenze se non l’impossibilità di procedere con l’istruttoria. Il fascicolo sarà archiviato ma comunque verrà monitorata la situazione segnalata. Nel caso in cui il segnalante accetti di svelare la propria identità si entra nell’ambito della riservatezza, trattato nel prossimo paragrafo.

Il dipendente che decide di inoltrare una segnalazione in modalità non anonima, è tutelato dalla riservatezza. Questo implica che la sua identità è protetta e tutelata nei modi che seguono, nell’ambito dei diversi procedimenti che la segnalazione può attivare:

Procedimento penale: l’identità del segnalante è coperta dal segreto fino alla chiusura delle indagini preliminari (art. 329 del codice di procedura penale)
Procedimento dinanzi alla Corte dei conti:l'identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria.
Procedimento disciplinare:l'identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità. Nel caso in cui il segnalante non acconsentisse, il procedimento disciplinare viene archiviato.

Nel caso di segnalazione anonima il segnalante può decidere di rendere nota la propria identità in un momento successivo. Non è invece possibile il percorso inverso (da modalità riservata ad anonima).

La segnalazione è sottratta all'accesso agli atti previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

9. Chi riceve la segnalazione in Ateneo?
La segnalazione è ricevuta dal RPCT di Ateneo che viene avvisato mediante notifica mail che sulla piattaforma è presente una nuova segnalazione.

10. Cosa accade in caso di ripensamento e abbandono della sessione prima di inviare la segnalazione?
La segnalazione viene cancellata e non ne rimane traccia.

11. Cosa accade una volta inviata la segnalazione?
Dopo l’invio della segnalazione (sia nella modalità anonima che riservata) la piattaforma restituisce un codice di 16 cifre che permetterà al segnalante di richiamare, ricollegandosi agli indirizzi di cui al punto 7, l’ambiente di segnalazione e di dialogare con il RPCT di Ateneo. Se è stata scelta la modalità di segnalazione anonima, la piattaforma permette il dialogo anonimo e spersonalizzato con il RPCT di Ateneo.

12. Cosa accade in caso di smarrimento del codice identificativo univoco della segnalazione?
Dato che la segnalazione non prevede autenticazione o creazione di profili, il codice smarrito non può essere recuperato o rigenerato. Non sarà più possibile al segnalante rientrare nell’ambiente di segnalazione. La segnalazione rimane comunque inoltrata.
Se la segnalazione è stata effettuata in via riservata, indicando l’identità del segnalante, questi può prendere contatto con il RPCT per organizzare un colloquio riservato.
Nel caso in cui si sia smarrito il codice relativo ad una segnalazione anonima e si ritenga necessario integrare con ulteriori elementi la segnalazione originaria, è possibile inviarne una nuova, avendo cura di esplicitare il collegamento con la prima, facendo riferimento all’oggetto e alle circostanze già segnalate.

13. Quali atti seguono la segnalazione?
La segnalazione avvia necessariamente un’istruttoria interna.

Nel caso si ravvisino elementi di non manifesta infondatezza del fatto, il RPCT inoltra la segnalazione ai soggetti terzi competenti - anche per l’adozione dei provvedimenti conseguenti.

Dunque, gli esiti possibili della segnalazione sono:
archiviazione: se l’istruttoria non rileva illeciti o se il segnalante anonimo, richiesto di ulteriori elementi necessari per la prosecuzione dell’istruttoria, non vuole fornirli poiché metterebbe a rischio il suo anonimato;
interessamento del dirigente della struttura in cui si è verificato il fatto per l’acquisizione di elementi istruttori, solo laddove non vi siano ipotesi di reato;
• attivazione procedimento disciplinare nei confronti dell’autore dell’illecito, mediante interessamento dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari;
interessamento della Procura della Repubblica in caso di sospetta commissione di reato;
interessamento della Procura della Corte dei Conti in caso di sospetto illecito contabile;
interessamento altre autorità residualmente competenti (ANAC, Guardia di Finanza, Dipartimento della Funzione Pubblica ecc.)

La tutela della riservatezza del segnalante è garantita anche nel momento in cui il RPCT inoltre la segnalazione a soggetti terzi.

Nel caso di trasmissione a soggetti interni all’amministrazione, sarà inoltrato solo il contenuto della segnalazione, espungendo tutti i riferimenti dai quali sia possibile risalire all’identità del segnalante. I soggetti interni all’amministrazione informano il RPCT dell’adozione di eventuali provvedimenti di propria competenza.

Nel caso di trasmissione all’Autorità giudiziaria, alla Corte dei conti o al Dipartimento della funzione pubblica, la trasmissione dovrà avvenire avendo cura di evidenziare che si tratta di una segnalazione pervenuta da un soggetto cui l’ordinamento riconosce una tutela rafforzata della riservatezza ai sensi dell’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001.

14. Il RPCT è obbligato a dar seguito alla segnalazione?
Sì, un’istruttoria deve essere sempre approntata. Eventualmente, a fronte di manifesta infondatezza, può essere archiviata con sintetica motivazione che reca gli elementi di fatto o di diritto ritenuti risolutivi.
Qualora venga accertato da ANAC il mancato svolgimento di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al RPCT la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro.

15. Tutele per il segnalante
Il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione, segnala condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione.
L’onere di dimostrare che le misure reputate discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa è in capo all’Amministrazione. Gli atti discriminatori o ritorsivi sono nulli.

16. Cosa può fare il dipendente in caso di misure ritorsive ai suoi danni?
Il dipendente può segnalarle personalmente, o attraverso le organizzazioni sindacali, ad ANAC. ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
Qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta dall'ANAC, l'adozione di misure discriminatorie, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l'ANAC applica al responsabile che ha adottato tali misure una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro.

17. Sanzioni per il segnalante in cattiva fede
Le tutele sopra illustrate non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

18. Informazioni sulla piattaforma
L’Università di Pavia ha aderito al progetto WhistleblowingPA di Transparency International Italia e del Centro Hermes per la Trasparenza e i Diritti Umani e Digitali e ha adottato la piattaforma informatica da essi sviluppata secondo i requisiti di legge e resa disponibile al fine di fornire uno strumento per le segnalazioni sicuro e soprattutto terzo rispetto all’Ateneo.
Le segnalazioni inviate mediante la piattaforma creano un record che rimane registrato per 18 mesi, al termine dei quali, il sistema le cancella. Questo al fine di evitare che una permanenza eccessiva sull’applicativo possa in qualche modo danneggiare il segnalante. La cancellazione del record non comporta l’interruzione degli eventuali procedimenti avviatisi a motivo dello stesso.
Per maggiorni informazioni sul progetto, clicca qui.
 
19. Quali sono i riferimenti normativi e di prassi principali?
La disciplina dell’istituto del whistleblowing risiede nell’art. 54- bis del D. Lgs. 165/2001, così come modificato dalla L. 179/2017 e specificato dalla Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 recante “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)”.